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木質バイオマス発電のFITはこのままでよいのか(5・完)~FITの市場統合を見据えて~

曲がり角にきたFIT制度

 欧州で始まった固定価格買取制度(FIT)は、いま大きな曲がり角にさしかかっている。それを象徴するのが、2014年の春に公表された欧州委員会(European Com-mission)の「環境・エネルギー分野での国家助成に関するガイドライン」(脚注)である。市場からのシグナルを無視して決められている現行のFITを段階的に廃止してプレミアム方式に移行し、2020~30年には市場経済と完全に一体化させる(つまり国家助成をゼロにする)という方針が打ち出された。
 数年前までは、グリーン電力を普及させるうえでFITはきわめて有効な政策手段で、プレミアム方式やクォータ方式よりも断然優れているといった論議が多かった。各国が競うようにFITを採用し、わが国もそれに倣ったのだが、近年ではFITの負の側面が強調されるようになり、評価が完全に逆転した観さえある。
 電気の売値が長期間保証されるとなれば、多数の事業者が参入するのは当然だろう。FIT制度の導入で風力発電や太陽光発電が予想を超える速さで急増した。しかし風力まかせ、天気まかせの不安定な電気が電力系統に大量に流れ込めば、システムに不具合が起こるのは当然のことだ。またFITの事業者が、電力の実際の需要動向と無関係に発電を続ければ、市場価格を唯一のシグナルにしてプラントを運営してきた他の発電事業者を市場から追い出すことにもなるだろう。
 さらに、FITの問題点としてしばしば指摘されるのは、国民負担の増加である。家庭用の電力料金が上昇し、産業界の一部からも国際競争力の低下を懸念する声が聞かれ始めていた。

(脚注)Guidelines on state aid for environmental protection and energy 2014-2020,
    OJ[2014]C200/1

競争原理による弊害の是正

 もともとFITの発端は市場システムの不備を是正することにあった。再生可能なエネルギー源による発電の技術は概して未熟な段階にあり、現在の市場経済の下ではいつまでたっても浮かび上がれない。一定期間、固定価格買取で優遇して、市場で競争するチャンスを与えてやろうという主旨である。
 この目論みはものの見事に成功した。成功したがゆえに問題も出てきたのである。その意図せざる弊害をどう是正するか。皮肉なことに、ふたたび市場メカニズムの軸である競争原理に頼ることになった。市場は一定の範囲内で自動的に歪みを正し、過大な請求を容赦なく切り捨ててくれる。
 欧州委員会のガイドラインによると、幼稚だったグリーン電力の発電技術も成熟の段階を迎え、発電コストは確実に下がってきている。それに応じて国の助成も引き下げられねばならない。また市場シェアが大きくなったからには、市場のシグナルに反応するのは当然の義務であるとして、FITからの脱却(卒業?)を促している。

ドイツの制度改革

 このガイドラインの線にそって率先して動いたのがドイツである。EEG-Reformと呼ばれる制度改革を2014年の夏に断行するが、そのときに出された声明文では「過去の過大な請求を切り捨て、ボーナスを取り消し、支払額を段階的に引き下げる」と高々と謳いあげている。もう少し具体的に言うと、再生可能な電力に対する平均報償額は14年の段階でkWh当たり17セントに達しているが、15年以降に新設される施設は12セントしか受け取れない。
 また、助成の対象については、「風力発電や太陽光発電のような有望な技術に集中」する一方で、バイオマス発電については抑制の姿勢を鮮明にした。つまり毎年新たに設置されるプラント容量の上限を、バイオガスを含めて僅か10万kWとしたのである。
 実のところ、市場統合を見据えた改革の準備はそれ以前から進んでいた。表1は固形バイオマスFITの報償額が09年の改正以降どのように変更されたかを見たものだが、12年にかなり大きな改訂があった。まず「簡素化」の名目で技術ボーナスがなくなり、CHPボーナスが基本レートに組み込まれた。しかし5~20MW層に対しては、これが組み込まれた形跡がない。それどころか基本レートそのものが09年の7.8セントから6.0セントに引き下げられている。

 大型のバイオマス発電にとって、さらに深刻だったのは、総合熱効率60%以上のプラントでないとFITの恩恵が受けられなくなったことである。電気だけだと変換効率はせいぜい25~30%だ。膨大な発電廃熱のかなりの部分を利用しないことには、60%にはならないのだが、熱のまとまった出口を見つけるのは大変な難題である。基本レートの引き下げとあいまって、5MW以上の発電プラントはFITから実質的に締め出された。
 14年の改定では、ボーナスが一律に全部廃止されている。そのあおりを受けて、木質バイオマス発電で最後まで残っていた原料割増しがなくなった。小規模プラントが大きな影響を受けたことは言うまでもない。安い燃料が手に入るとか、発電排熱が有利に売れるといった、恵まれた条件がないと、経済事業として成り立たなくなったと言われている。

始まった市場統合のプロセス

 報償額のスキームを以上のように改定したうえで、市場統合のプロセスが始動することになった。14年に改正された「再生可能エネルギー源法」(EEG 2014)の第2章には次のような原則が書き込まれている。
 ①再生可能エネルギー源からの電気は電力の供給システムに組み込まれるべきもの
  である(市場の統合)。
 ②市場への統合を果たすために、再生可能な電気は市場で直接販売されるべきであ
  る。
 ③再生可能な電力への財政的な支援は低コストの技術に力点をおくべきである(中
  長期のコスト見通し)。
 ④財政支援のコストは利用者負担の原則とエネルギー産業の側面に配慮して適切に
  配分さるべきである。
 ⑤財政的な支援のレベルは遅くとも2017年までに再生可能なエネルギー源からの電
  気の一般入札によって決められるべきである。
 現在、FITの発電事業者に求められているのは、生産した電気を市場で「直接販売」することである(上記の①)。今のところFITでもらえるはずの報償額と市場価格の差を政府の定める「プレミアム」で埋められることになっているが、市場価格とプレミアムを切り分けた真の狙いは、後者の額を法律によってではなく、発電者による一般入札で決めていくことにある(上記の⑤)。

微妙な木質バイオマス発電の立ち位置

 ここで問題になるのが木質バイオマス発電の立ち位置である。直接燃焼の蒸気タービン発電は古くからある技術で、その意味では成熟した技術だが、発電効率を高めることがきわめて難しく、発電コストはあまり下がっていない。市場への参入が入札で決められるとすれば、苦労するのは目に見えている。
 ドイツが12年の法改正で、大型バイオマス発電のハードルを高くしてFITからの締め出しを図ったのは、やがて始まる市場統合を見据えていたからであろう。
 もとより、総合熱効率60%以上をFIT適用の条件にしたのは、ドイツが分散型の熱電併給(CHP)を重視しているからである。熱の需要はあちこちに分散しているから、熱需要に応じて小型の発電プラントを各所に配置するしかない。それが「分散型」の意味である。
 固形バイオマスの小規模プラントに対しては、基本レートを相対的に引き上げたうえに、各種のボーナスを支給して優遇してきた。そのお陰で分散型CHP発電に適した新しい装置が次々と開発され、市場に投入されている。
 これまで木質バイオマスによる発電技術と言えば、蒸気タービンによる発電が信頼できる唯一のものであったが、出力規模を相当に大きくしないと採算が取れない。小規模なCHP装置の出現は、中山間地でのエネルギー自給を達成するうえで、画期的なことである。FITの助成対象として、これから育成すべき格好の発電技術と言えるであろう。

峻別すべき二種類の木質バイオマス発電

 以上の記述からも明らかなように、木質バイオマス発電には在来型の蒸気タービン発電と、新しいタイプの分散型CHP発電がある。前者は在来型の発電技術であって、技術的な改良の余地が乏しく、発電コストの低下はあまり期待できない。イギリスが2010年にスタートさせたFIT制度で除外したのはこのタイプのバイオマス発電である。分散型CHP発電の技術的な可能性が見えていたなら、FITにこれを加えていたと思う。
 いずれにせよFITの対象となるのは、将来性のある「未熟な」技術だ。だからこそ、中長期的に見てコスト低下の可能性があるかどうかが重要になってくる(前記新EEGの原則③)。この区別をつけないまま、FITを施行すると、優遇された買取価格に便乗して、効率の悪い在来技術の温存も可能になってくる。ドイツのバイオマスFITでも、最初から総合効率60%以上をFIT適用の条件として明記していれば、混乱は起こらなかった。
 わが国のFITはバイオマス発電のこの区分をつけないままスタートした。おまけに欧州委員会が提示した市場統合も視野になかった。木質バイオマス発電の買取価格をかなり高いレベルで設定し、それが規模の大小を問わずすべてのプラントに適用されることになった。蒸気サイクルの発電では規模による発電コストの落差が大きい。それを青天井にすれば、10MW、20MWないしはそれ以上のプラントが輸入バイオマスを当て込んで続々と計画されているのは当然である。FITの制度が大型発電を誘い込んでしまったのだ。
 ところが、わが国でも16年5月にFIT法が改正されて来年の4月から入札制度が導入される。当面は事業用の大規模太陽光発電に限られるが、その背後には欧州と同じような市場統合のシナリオが隠されている。いずれ木質バイオマス発電にも及んでくるだろう。大型発電から順次入札が実施されるとしたら、大変な混乱が予想される。遅きに失したかもしれないが、今からでも対応策を考えておかねばならない。

FIT本来の役割を忘れるべきではない

 FITがもたらす、さまざまな弊害は市場競争のメカニズムを導入することで、相当程度除去できるだろう。しかしその一方で、市場統合をあまり急ぐと、FIT本来の任務である「新しい技術の開発とイノベーションへの投資」が阻まれてしまう恐れがある。ドイツの近年のやり方を見ていて少し気がかりなのは、発電技術の差異を無視した一律の取り扱いがなされていることである。例えば小規模バイオマス発電につけられていた「ボーナス」も横並びで廃止されてしまった。
 ORC発電や木材ガス化発電など分散型CHPの技術にようやく商用化の目途がついてきたとはいえ、ボーナスをつけてもらって、やっと採算が取れるようになった段階である。前出の表1にあるように、ボーナスがなくなったことで報償額が大幅に引き下げられた。これで全滅することはないにしても、生き残れるのは、安価な燃料が確保できて、かつ発電廃熱の確実な出口のあるプラントに限られるだろう。
 近年、木質バイオマス発電の分野で、新しいタイプの小型CHP装置が続々と市場に出始めている。今の段階でボーナスを打ち切るのは賢明な方策とは思えない。折角の流れが萎んでしまうからである。
 わが国のFITにおいても分散型CHPの普及が焦点になる。当面は高性能の装置を海外から輸入することになり、発電コストが割高になるのは避けられない。できることなら新しい技術がしっかりと定着するまでFITで護ってもらいたい。FITが果たすべき役割はまだまだ残っている。
 FITから競争入札への移行を強調した欧州委員会のガイドラインでも、新しい技術の導入が阻害されないよう重ねて注意を喚起し、特例を認めている。つまり競争入札というのは、種類の異なる発電技術を横並べにして競争させることだが、新しい技術の開発・普及が目的であれば、入札からはずすことができるとした。ただし、この未熟な技術が近い将来「成熟」して市場で十分競争できるようになるという見通しがなければならない。
 われわれもこうした観点から木質バイオマスFITの買取価格の体系を早急に見直す必要があろう。前回お示しした「改善策の提案」は見えてきた市場統合のシナリオを念頭に置きながら描いたものである。

付記
「これからの木質エネルギービジネス」のコラムが最初にお目見えしたのは2013年8月である。以来このシリーズは通算60回にもなった。最大の関心事は4年前に発足した木質バイオマス発電のFITのことだが、最後の5回で多少結論めいた「まとめ」をしたので、このあたりで区切りをつけ、ひとまず筆を擱くことにしたい。長い間のお付き合い有難うございました。

動画:木質バイオマスエネルギー ~日本の森林を活かして 地球温暖化を救え!~